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法规报批机关提高地方性法规质量的路径

 来源:人民代表报     发布时间:2019/5/16 9:13:37  
 

  立法法修改前,我国共有49个较大的市享有地方性法规制定权,还有235个其他设区的市的人大及其常委会没有地方立法权。也就是说,这235个其他设区的市从来没有接触过地方立法工作,对他们来说,立法就是一片空白,就是一个盲区,更无从谈起立法经验,一切得从零开始,致使报批的地方性法规(含自治条例、单行条例)无法如愿批准。由此,设区的市、自治州人大常委会及其报批工作机构(以下简称报批机关及其报批工作机构),一定要重视从提高政治站位、加强政治业务学习、熟知政策规定、了解立法基本常识、注重立法人才选拔等方面入手,以弥补“先天不足”。

  政治站位精准,不得偏离方向。立法是一项非常重要的政治活动,也是一项非常重要的政治工作,必须提高政治站位,深刻领会立法工作中的政治属性,从讲政治的高度重视地方立法工作。一是坚持党对立地工作的领导。要确保地方立法工作的政治方向,坚持在同级党委的领导下开展立法工作,报批机关党组要向同级党委多请示、多汇报,依靠同级党委的支持开展好地方立法工作。二是编制人大常委会五年立法规划和制定常委会年度立法计划,要切实贯彻同级党委的意图,紧紧围绕同级党委的政策规定、中心工作来谋划、来确定、来推动。三是制定地方性法规和作出法规性决议决定,要认真贯彻执行同级党委的工作部署、重大决策、重要决定,使施行的地方性法规响应党委的工作安排、体现党委的决策精神,符合党委的决定要求。四是重要立法工作、重大立法事项、重点立法项目,要及时按程序向同级党委汇报,听从党委的要求、服从党委的安排,坚决按照党委的决定、指示、批示精神不折不扣地执行。五是立法工作中,凡不能实现同级党委意图,不符合党委工作安排和不能满足党委要求的,要及时改变工作思路,修正工作方向,调整工作计划,确保与党委同心同德、同行同向、同步同调。

  重视学习研究,及时弥补不足。立法学是法学中的一门重要学科,地方立法涉及面很宽泛,主要涉及法学基本原理、立法学、语言文字学、政治经济学、行政法学、哲学、逻辑学、社会科学等,不下一番苦功夫,不可能胜任立法工作。由此,一是必须在系统受过法学专业学习的前提下,对立法学进行一番努力地学习、积极地探索、认真地研究和深入地思考,探寻地方立法的规律,寻找立法学与地方立法实践的关系。二是要重视学习和研究与立法相关的法律法规和立法相关知识,重视对立法法的学习和研究,搞清楚弄明白立法法的立法背景、基本原则、主要内容、重要条款、具体规定等,在此基础上,重点对行政处罚法、行政许可法、行政强制法等与地方立法密切相关的法律作一些比较深入细致的研究。三是积极探索依法立法、民主立法和科学立法的互相关系和实现路径,逐步建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法格局,确保地方性法规的科学和民主含量。四是要主动关心时事政治,了解某一个阶段、某一个时期,我国和本行政区域经济社会发展趋势、走向,主动多学习和掌握一些党和国家及同级党委、政府的政策规定,对与制定地方性法规有关的政策规定要深入了解和熟练应用。五是要重视理论与实践相结合,一边学习、一边实践,一边思考、一边琢磨,一边研究、一边尝试,一边探索、一边提高,在实践中积累经验、取得成绩、吸取教训、不断提高。

  把握立法节奏,厘清数质关系。许多报批机关开始行使地方立法权的时间已三年多了,热情很高、劲头十足、干劲很大、积极主动,但由于急于求成,出现了互相攀比的苗头,分不清轻重缓急,忽视了法规数量与质量的关系,无法保证报批地方性法规的质量。改变这几种现象,一是地方立法中一定要把握好立法节奏,分清轻重急缓,编制立法规划和制定立法计划要有超前意识和前瞻性,树立全局观念和一盘棋的思想,按照轻重缓急的原则安排立法项目的进度。二是坚持急需先立的原则,对重要和急需的立法项目制定立法计划时往前安排,次要和可缓的立法项目在制定立法计划时可往后挪,并且要掌握好立法和报批的节奏。三是要考虑到批准机关召开常委会会议的规律和审查机构工作人员数量有限的实际,坚决克服年初法规数量近乎于零、年中法规数量蜂拥而上、年尾数量仍不见减少的现象。四是正确处理好法规数量与质量的关系,制定和报批地方性法规,既不能因为强调法规的数量而忽视法规的质量,也不能因为保证法规的质量而不考虑需求放弃数量。五是地方立法一定要坚持以实际需要为原动力和出发点,切忌不顾实际需要、不顾人力时间、不顾立法能力进行盲目攀比,切不可热情、激情、豪情有余,冷静、理智、沉着不足。

  重视人才收揽,奠定立法基础。立法是一项政治性、法律性、专业性、技术性都很强的工作,要重视立法人才队伍建设。一是按照政治站位高、法学基础实、业务素质强、专业背景深、钻研能力强的标准选拔和培养一批专门的立法人才,要在现有人员编制定数的情况下,尽可能选择一些有法学专业基础的人员充实立法队伍,边学习边摸索、边实践边提高。二是要重视立法专业学习,主动加强与纵向和横向的联系,学习批准工作机构和其他报批工作机构的工作思路和立法经验,取长补短,为己所用,尽快提高报批法规的质效。三是做好人才使用计划,明确录入和选调人才的标准和要求,及早进行谋划,争取在三五年内建立起一支法学专业层次高、年龄呈阶梯性、法学功底深厚、热爱关心立法工作的人员进入立法队伍。四是重视建立一支由高校法学院师生、社科院法研所、党委政研室、政府经济研究中心、党校法学教师、司法机关法务工作者、法律事务所律师、行政执法人员、社会工作者、重点领域专家学者、基层法律工作者、人大代表和政协委员组成的立法咨询专家库。五是当立法工作基本走向常态化后,可以考虑建立立法联系点,与法学院校、社会科学、律师事务所等教学、研究机构开展合作,共同研究起草法规案,并尝试建立委托第三方起草等立法工作制度,依靠第三方的人力资源和智慧为地方立法所用,并在实践中不断总结经验,切实提高立法质效。

  严守法制统一,确保程序合法。报批机关在制定地方性法规、报批地方性法规时要严格按照法定的实体和程序执行,以确保报批地方性法规的合宪法、合法性。一是报批机关必须坚持法制统一,按照立法法的规定在法定职权范围内行使地方立法权,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。二是立法程序必须合法,从组建起草工作班子起草法规到调研论证、广泛听取社会各方面的意见,从召开座谈会听证会论证、反复论证修改到常委会会议审议通过、发布公告,无论是工作程序还是法定审议程序,一切都应当严格按照法律的要求和规定执行。三是由人民代表大会审议通过并已报请批准施行的地方性法规,如果在原地方性法规中没有明确授权,其常委会不能对该原法规进行修改或废止,只能哪一级通过哪一级审议。四是报批的地方性法规按程序经法制委会员统一审议后,同级人大常委会主任会议不能作出与法制委员会审议意见不一致的决定,特别是不能予以否定。五是凡已进入法定程序进行审议的法规案,任何人都不能提出与法律规定不一致的要求,任何人都不能改变法定结果,切实坚持好集体行使权力的法定原则。

  符合本地实际,满足具体要求。地方立法必须符合本地的具体情况和实际需要,针对问题立法,立法解决问题,突出地方特色,使所立之法切实管用。一是要确保地方立法与本行政区域内的城乡建设与管理、生态与环境保护、历史文化保护与传承相适应,特色明显、地气十足、便于操作,容易遵守。二是对同一事项的法规,坚持求同存异,在共性中找出个性、在个性中突出特性,做到“人无我有、人有我特、人特我精”,确保地方性法规别具一格、与众不同。三是地方性法规应当适应本地经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务以及国家机关的权力与责任,各项规定应当明确、具体,具有针对性和可执行性。四是对拟出台的立法项目,要坚持做到与同级党委重大工作决策部署相一致、与政府主要工作和依法行政相适应、与公民法人和其他组织的诉求相呼应,确保能解决本地实际问题。五是法规调整各有关方面的社会关系要精准到位,规范各有关方面的行为要明白无误,使公民、法人和其他组织对已施行的地方性法规能够自觉自愿遵守执行,以促进依法行政平稳顺畅,没有阻力,以此提高地方性法规的可操作性。

  (作者:刘锦森)

 

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