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贯彻实施《监督法》 推进依法行政

 来源:本网     发布时间:2006-11-20 14:00:24  

  内容提要:2006年8月27日,十届全国人大常委会第二十三次会议高票通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,这是我国法治建设进程中的一件大事,对推进依法行政、加快法治建设的步伐具有重大意义。本文着重分析该法对推进依法行政的深远意义,同时探讨了该法在实施中可能面临的困难和挑战。
  关键词:依法行政、财政监督、执法检查、备案审查

  2006年8月27日下午,十届全国人大常委会第二十三次会议在北京人民大会堂举行全体会议。人们关注已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》高票获得通过。同日,国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布,自2007年1月1日起施行。制定监督法的工作,早在1986年六届全国人大期间就开始酝酿研究,七届、八届、九届全国人大常委会先后三次组织专门班子起草,监督法草案于2002年8月初次提请审议,直至十届全国人大常委会第二十三次会议、历经20年时间,社会各界关注的监督法终于诞生了!
  《监督法》以155票赞成,1票反对,5票弃权高票通过,如此高票通过一部法律,既让人振奋,更令人深思。它体现了全党上下就加强对“一府两院”的监督已获得高度共识,它更彰显了全社会对监督和制约国家权力的高度期盼。
  《监督法》的通过对我国的法治建设具有非同寻常的意义。正如胡锦涛同志在中共中央召开的党外人士座谈会上所指出的“制定监督法,要从推动党和国家事业发展、维护最广大人民根本利益、实现国家长治久安的大局出发,把握好重大原则问题。一是从我国国情和实际出发,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,走中国特色政治发展道路。二是人大对政府、法院、检察院进行监督,包括工作监督和法律监督,是宪法赋予人大的一项重要职权,是党和国家监督体系的重要组成部分。人大作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大监督的目的,在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。三是人大监督工作应该坚持民主集中制,依照宪法和法律规定,把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点,综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式,切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督,进一步增强监督工作的针对性和实效性。”胡锦涛强调:“制定监督法,有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势,有利于健全人大监督机制,有利于促进依法行政、公正司法,也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”①
  诚如胡锦涛同志指出的,制定监督法“有利于健全人大监督机制,有利于促进依法行政,公正司法”,《监督法》的通过,对于推进依法行政具有十分深远的意义。本文拟就《监督法》对促进依法行政的重要意义谈一点粗浅的看法,以此就教于方家。

  一、《监督法》加强了对政府财政行为的监督,有利于规范政府的财政行为

  《监督法》第三章专门规定了人大常委会审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告的权力。替纳税人管理好政府钱袋子,监督计划、预算执行情况,是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。此次通过的监督法,按照突出重点、增强实效的要求,有针对性地增加了新的规定。
常委会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:预算收支平衡情况;重点支出安排和资金到位情况;预算超收收入的安排和使用情况;部门预算制度建立和执行情况;本级人大关于批准预算的决议执行情况。
  同时,区别中央与地方的不同情况,全国人大常委会还应当重点审查转移支付情况,地方人大常委会还应当重点审查上级财政专项补助资金的安排和使用情况。
  常委会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理,并将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议,本级政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会作书面报告。
  《监督法》还规定:国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。②

  二、《监督法》明确规定了法规、规章及其他行政规范性文件的“备案审查”机制

  依法行政的基本要求,第一条就是“合法行政”。行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。③然而,由于政府拥有行政法规、规章及其他规范性文件的制定权,即使政府依照自己制定的法规、规章及其他规范性文件实施行政管理,这样集“运动员和裁判员”于一身,也无法保证政府依法行政。因此,必须建立人大及其常委会对政府制定的法规、规章及其他规范性文件的“备案审查”机制。“法规制度的备案审查,是拦截‘恶法’、促进法治统一的重要手段。在现实生活中,用来调整社会关系的规范除了行政法规、规章外,更多的是规章以下的各种规范性文件,对于这些大量不属于“法”的范畴的规范性文件,往往因为审查虚置而出现违法乱治现象。比如一些地方越权或违法发布决议、命令,擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制等,损害老百姓利益,同时伤害法治的发展。为此,《监督法》以‘规范性文件的备案审查’专章对立法法作了一个衔接性规定,明确授权‘县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当决议、决定,有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令’。这将有助于强化各级权力机关的审查职责,促使其及时清理、过滤掉不合时宜或违法的规范性文件,从源头上保障法治的纯洁和统一。”④
  《监督法》以专章规定了“规范性文件的备案审查”制度。该法第三十条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销: 
  (一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的; 
  (二)同法律、法规规定相抵触的; 
  (三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”⑤
  《监督法》第五章还规定了规范性文件“备案审查”制度的形式、范围和程序,针对性强,具有很强的实效性和可操作性。

  三、《监督法》加强了对政府执法行为的监督,有利于促进政府依法行政

  依法行政的另一个基本要求就是:“权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。⑥
  时下,不少地方有法不依、执法不严、司法不公的问题不少。义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等存在的问题也是困扰人民群众的老问题和社会热点问题。比如,国家发改委8月24日“曝光”了北京大学人民医院、安徽省淮北医院等8家医疗单位的医疗服务和各类价格违法案件一万多起,共涉及金额近8亿元。(见新华社8月25日电)又比如,上海社保腐败窝案只不过是社保资金管理危机的一次集中爆发。仅今年上半年,全国就已先后查处了河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案,黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息案,浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股案等一批违规案件,就是监督不到位的鲜活个案。众所周知,解决社会热点既需广大群众支持配合,更需相关官员具体努力。假若官员染上官僚主义,那么,热点问题同样会无休止地“热”下去。显然,只有人大的监督到位,才具有法律效力,才能有力督促官员去掉官僚主义,也才有可能保证监督见成效。
  为此《监督法》建立了“执法检查”机制。该法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”执法检查是人大把工作监督和法律监督结合起来的一种监督形式,它就像法律运行的“听诊器”,既能查出“一府两院”在法律执行过程中存在的问题并及时进行会诊,从而促进依法行政、公正司法;又能检测出法律、法规自身存在的缺陷,以利于法律、法规的及时修改和完善。近年来,各级人大常委会在教育、环保、税收、食品卫生、统计等领域开展了卓有成效的执法检查,但总体上仍然存在随意性大、程序不统一、方法不规范等问题。为此,监督法专章规定“法律法规实施情况的检查”,各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”,并进一步规范了法律检查的权限、程序及反馈方式等。这样有助于法律检查的制度化、规范化发展,促进法律运作效果和法律自身质量的提升。
  询问和质询 
  此外,《监督法》第六章、第七章还分别规定了“询问和质询”制度、“特定问题调查”制度,这些制度的建立,对推进依法行政也具有重要的意义。

  四、《监督法》在推进依法行政时仍面临巨大的困难和挑战

  正如胡锦涛同志在中共中央就制定《监督法》而召开的党外人士座谈会上所指出的:“法律的生命力在于实施。各级人大常委会要依法加强对政府、法院、检察院的监督。政府、法院、检察院要忠实履行宪法和法律赋予的职责,自觉接受人大监督,不断提高依法行政、公正司法的水平。中国共产党各级党组织和全体党员要模范遵守和执行法律,严格依法办事,支持人大依法开展监督工作。” ⑦但《监督法》在实施过程中能否有效发挥作用还需实践的检验。
  (一) 就《监督法》本身而言,该法在内容上还具有缺陷:
  1、由于没有明确规定具体的惩罚措施,可能使人大常委会对政府财政行为的监督流于形式。《监督法》只规定了各级常委会对政府决算草案的审查和批准,而没有规定对预算草案的审查和批准。大家都知道,要加强人大常委会的监督力,关键是要赋予它对政府预算的审查权,因为预算审查是事前控制,最能有效发挥作用;而审查决算只是事后监督,加之没有具体的惩罚措施,即使政府乱花钱了,人大常委会也无可奈何。当然,《监督法》也规定了人大常委会对政府预算执行情况的监督和预算调整方案的审查批准权,但问题是,当人大常委会发现政府在执行预算中有违反预算方案的情形,或者不批准政府的预算调整方案,如果政府不予理睬,依然我行我素,这时候,人大常委会除了将有关情况向人大通报和向社会公布外,《监督法》并未赋予人大常委会别的制裁措施。所以,不赋予人大常委会对政府不当财政行为的具体制裁措施,将不能有效规范政府的财政行为。
  2、审议和听取政府工作报告、对政府部门的质询监督缺乏配套措施。例如政府工作报告,如果人大常委会不通过怎么办?或者说人大常委会的咨询,例如某个地方环保局,如果人大常委会确认其负责人工作失误,那他应该辞职,或罢免,或对他设立特定调查。但现在没有这些配套程序,监督就没有效力。
  3、《监督法》将监督主体局限为人大常委会,而非整个人大,这种将人大和人大常委会分离的做法,未必是最佳的立法选择。
  (二)现实情况的制约
  由于政府官员在各级人大中占有相当大比例,由人大常委会监督政府,也引起人们质疑人大常委会是“球员兼裁判”。现在各级人大代表中存在的最大问题就是官员代表的比例过高,有的地方甚至高达70%。显然,指望这样一个结构的人大来对政府行使监督权是不切实际的,我们很难想象一个官员代表会对自己参与制定的“政府决定和命令”投否决票。虽然法律明文规定政府官员不得兼任人大常委会委员,但一个无庸置疑的事实是,现今各级人大常委会的组成人员,大部分都是从党政部门领导岗位上退下来的“二线”人员,这些人员和政府部门具有千丝万缕的联系,要他们扮演黑脸包公监督政府,实在有些勉为其难。对此,有学者提出“在代表完全专职化很难实施的情况下,可实行部分代表的专职化,特别是各级人大常委会组成人员任期内的专职化是很有必要的。这样既可以保证各级人大代表构成的广泛性,同时又可以保证各级人大常委会工作的有效性。”⑧

  结语:
  尽管存在这样那样的缺陷和障碍,但历经二十年而制定出来的《监督法》毕竟是我国法治建设进程中的一个重大事件,在履行监督职责的过程中,人大常委会只要敢于监督、善于监督,按照监督的内容和要求,区别不同情况,具体分析对待,把工作监督和法律监督、专项监督和综合监督、初次监督和跟踪监督、听取专项工作报告和执法检查、推动自行整改和依法纠正等多种监督方式有机结合起来。其对于推进依法行政、加快法治建设的步伐,必将具有深远的意义。
  注释:
  ①、⑦ 新华网2006年08月27日,http://www.sina.com.cn ;
  ②、⑤ 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》
  ③、⑥ 《国务院全面推进依法行政实施纲要》2004年3月22日
  ④ 傅达林 《北京青年报》2006年08月29日 
  ⑧ 莫纪宏 《中国经济周刊》2006年9月4日

 (中南民族大学法学院)

  作者:李刚 责任编辑:宋敏
 
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