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论地方人大预算监督的有效实现

 来源:本网     发布时间:2006-10-25 14:18:02  

  内容摘要: 对预算和预算执行情况的监督是人大对政府行为的一项重要的监督。但是,人大的预算监督权在实践中并没有得到有效的实施,人大对预算的审查监督流于程序性而非实质性,监督作用难以得到有效发挥。本文试在现有的体制框架内通过完善预算监督程序和过程,丰富监督手段和技术来提高监督的专业化水平,促进地方人大预算监督的有效实现。
  关键词:人大  预算监督  实现  
  近几年国家审议署署长李金华向全国人大常委会的审计报告,引起了全社会的关注,掀起了前所未有的“审计风暴”。审计报告所暴露出的现行财政预算编制、执行、监督等方面存在着明显漏洞。地方行政首长和各个部门在预算问题上拥有过大的自由裁量权,几亿、数十亿的公共资金,不经一定的程序,可以被随意挪用、滥用,从而造成巨大的损失浪费,并给贪污腐败留下了很大空间。2005年1月—11月,全国共审计9.1万个单位,查出各类违法违规问题资金2900多亿元,揭示损失浪费问题金额150多亿元。问题依然集中在违规转移、挪用和挤占财政资金,虚报冒领预算资金,未细化预算编制和按规定及时批复预算资金等等。面对不断扩大的审计面,面对数目越来越庞大的审计问题清单,面对屡禁不绝的相同问题,不得不让我们深思其背后的预算监督机制问题。大家渐渐意识到问题的部分原因在于我国预算制度的不完善,因此预算监督就成为问题的核心。
  我国宪法和《预算法》确立了县级以上地方各级人大及其常委会行使审批和监督预算的制度,1995年国务院又发布了预算法实施条例,1999年全国人大常委会颁布了关于加强中央预算审查监督工作的决定,各省人大常委会也通过了加强预算审查监督的决定。《各级人民代表大会常务委员会监督法》也已由第十届全国人大常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过,其中第三章专门规定了人大常委会审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告的权力。因此预算监督是我国宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要法定职权。但由于历史和现实的原因,我国的预算监督法律制度一直存在诸多缺陷。由此加强各级人大及其常委会的预算监督就成为解决问题的突破口和根本。
  地方人大及其常委会要在预算监督工作中有所作为,就必须在宪法和法律的框架内,大胆创新,在现有的体制框架内通过完善预算监督程序和过程,丰富监督手段和技术来增加预算监督过程中的民主性和透明度,[ 1 ]提高监督的专业化水平,逐步实现对地方本级预算的实质性监督,提高财政资金的使用效益,代表人民真正行使管理国家财政的权利。
  加强责任感和能力培养,打好预算监督工作基础
  针对“预算编制不规范,预算审批不严格,预算执行不认真,预算监督不到位”的现象,地方人大及其常委会要正确认识和处理监督与制约、监督与支持的关系,树立大局意识和目标意识,确立“监督就是支持,通过监督达到支持”的思想;树立人大预算监督高度的权威性。正确把握预算监督的定位,澄清各种模糊认识,破除思想顾虑,正确解决预算监督中遇到的各种矛盾和问题,增强履行预算监督职能的法律责任感,向党和人民的事业负责,向宪法和法律负责。要增强“不作为即是失职”的观念,排除使监督权“虚化”的外部干扰和心理“惰性”,敢于并善于运用法律赋予的职权,积极探索依法行使预算审查监督权的途径和方法。           
  党的十六届三中全会的决定明确提出:“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。” 刚刚通过的监督法,按照突出重点、增强实效的要求,还有针对性地增加了新的规定。这就是说,加强对本级政府预算的审查和监督,地方人大及其常委会负有重要责任。近年,人大在审查预算资金时,不断提出质疑和批评,且质疑的声音愈来愈清晰,批评的声音愈来愈强劲。1995年,河北省饶阳县人大审议预算时,针对预算安排不能保证工教人员工资并出现赤字的问题,两次审议两次否决,历时3个多月,第三次才予以批准。“饶阳否决案”发生后,跟进者渐渐多了起来。2002年1月,湖南省沅陵县人代会否决了财政预算报告。4个月后,加开了一次县人代会才批准预算报告。[ 2 ]  2005年8月4日新疆自治区昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行情况的报告,理由是没有严格执行人代会批准的财政预算;预算外资金管理不规范;随意动用预备费;重大财政支出没有严格按审批程序进行;部门预算透明度不够。[ 3 ] 2005年3月广州市人代会期间,市财政局局长郭锡龄与6名处长也面临了人大代表们的强劲“挑战”:这次人代会对预算报告的表决结果是:应到代表500名,实到458名,反对92票,弃权52票。这些不再孤立的案例证明只有对人大预算监督工作富有责任,才能完成监督程序并实现预想的结果。
  制定和完善有关的地方性法规或规范性文件,加强地方预算监督的立法供给
  借监督法出台的有利时机一是抓紧制定人大预算审批监督方面的专项地方性法规或规范性文件,明确人大审批监督预算的范围、内容、程序,对预算审批监督做出严格的操作性强的规定,增强其监督的实效性。如9月底提交浙江省人大常委会第二十七次会议审议的《浙江省预算审查监督条例》草案,总结了各级人大常会预算审查监督的经验并结合监督法的规定,呈现出诸多亮点。
  二要完善已有的地方性法规或规范性文件,对预算编制的时间、调整、初审以及其他法律的协调要做出更为科学的规定。在加强预算管理的基础上,对预算外资金要通过立法加强管理,逐步把应该管的预算外资金和事关国计民生的重大建设项目纳入人大审批监督的范围。三要进一步强化预算约束,严肃财经法制。对违反预算的行为的责任追究要专门做出严格的法律规定。只有法律责任明确,监督才能有据有力。
  推行建立审查计划、预算草案的修正案制度,让代表有更充分的审查权和决定权。这应当是预算监督法律制度的一项重要突破。如广东省、海南省、深圳市、湖北省的武穴等省市人大,已经在地方性的预算审查监督条例或决定中,对提出预算草案修正案的主体和所提事项等做出具体规定。《广东省预算审批监督条例》第14条第1款规定:“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表10人以上联名,可以书面提出预算草案修正案……”;《海南省人民代表大会及其常务委员会审查监督预算条例》第15条规定:“在人民代表大会会议期间,代表10人以上联名,可在主席团规定的期限内提出修改政府本级预算草案的议案,由主席团决定是否列入大会议程;或者先交人民代表大会有关专门委员会、人民代表大会设立的有关预算审查委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。大会表决时,先对代表联名提出的修正案草案进行表决。如获通过,再对修改后的本级预算草案进行表决” 赋予人大对预算草案的调整修正权,一方面可以加大权力机关的预算职责,另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约的途径。[ 4 ]
  为了保障实体的实现,实体的实现必须由程序予以保障,因此预算审查监督的程序就应当成为预算法律制度建设的重要一环。对预算审查程序的完善主要有时间设计和审议程序等方面。设定科学有效的法定审查时间。要保证审查的效果,首先就要保证初审和人代会审议的时间。还要应该在实体规定的同时,必须建立与之相配套的操作程序。如预算草案的审批,必须在法律制度中规定预算、预算修正案的提请、辩论、听证、修改、投票、综合还是分项审批等程序,并分初审程序和大会审议程序分别规定,对此程序并可以参照立法程序的某些规定,可以分为一审、二审、三审,每次审议的主体和审议角度都不同。[ 5 ]
  加速体制改革,促进预算监督权的行使
  现行的财政体制受政策和人为因素的影响很大,不利于地方人大及其常委会开展预算监督。
  一是推进财政管理体制改革。要通过立法来明确各级地方政府的财政支出责任,完善并规范转移支付和预算追加制度,从体制上保障地方人大及其常委会的预算审查、批准、监督权能够落到实处,降低财政风险。
  二是推行部门预算,提前编制预算。地方政府必须摒弃代编预算,各部门要依据国家有关法律、政策及其行使职能的需要,提早编制部门预算,再由地方政府编制本级预算,在每个财政年度前提交本级人大批准。“实行部门预算是近年预算制度改革最重要、最见成效的‘亮点’。”全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任刘积斌高度评价推行部门预算改变了人大预算监督的薄弱态势。据统计,全国目前已有36个省级预算单位实施了部门预算,在市、县一级,实行部门预算的比例分别达到80%和68%。
  三是建立预算绩效评价体系。不仅要在财政部门内部建立预算绩效的评价制度,还要在财政部门外部建立专门审计和综合审计为主的预算绩效评价体系,为人大预算监督权的行使创造体制条件。从2002年开始,广东省以深圳市作为试点,推行财政支出绩效审计制度,以深化预算审查监督。2003年2月,深圳市在全国首开先河,将《深圳市2002年度绩效审计工作报告》提请市人大常委会审议,取得了极好的社会效果。
  完善信息交换平台,保障人大知情权
  一些地方国家权力机关的组成人员现有的知情渠道比较狭窄,不能满足对预算信息知情的需求。拓展信息源,扩大信息传递渠道,成为保障组成人员享有知情权所必须。
  一要建立和完善信息的交换平台。地方权力机关和执行机关之间应当建立公开、透明、适时且正常运转的信息交换制度,有条件的可以建立信息交换的局域网,适时将预算编制、预算审批、预算收支、预算执行及分析、预算税收政策、财政体制改革政策、资金调度、政府采购、财政周转金使用、部门预算编制及执行、总预算汇总、预算调整、转移支付、人大的监督意见和修改建议等预算信息进行定期或不定期地交换,服务于地方人大及其常委会的预算监督工作。如2004年8月,广东省人大财经委与省财政厅实现联网。通过“广东省国库集中支付系统”,财政花出去的每一笔钱在第一时间进入人大监督的视野,政府财政成为“透明钱柜”。“这改变了长期以来财政预算一家独管的局面,是中国历史上从未有过的。” 四川省人大也与省财政成功实现国库集中支付系统的联网,此后凡是被纳入省财政国库集中支付系统的每个预算单位的预算和划拨的每一笔资金,都在人大的监督下。[ 6 ]人大能够及时掌握财政资金的支付情况,强化了人大对预算执行的动态监督,增强了执行的透明度和监督的实效性,也推动了政府部门的依法理财。
  二要建立规范的报表体系和备案制度。地方人大常委会预算监督工作机构可以与政府财政部门相互协商,规范报批和备案的文本及表格,保障信息流的畅通。
  三要拓展民情收集渠道。加强调研和走访,广泛了解民所想、民所思、民所求,使人民群众和基层对预算编制、执行等方面的意见,能够畅通地反映到地方权力机关来,为预算监督打下良好的民意基础。 
  充分运用已有资源,建设预算监督支持系统
  人大常委会要充分发挥组成人员的作用 ,常委会组成人员既要参加常委会审议,又要参加人代会审议,每年还要审议决算,情况比较了解。同时,由于常委会组成人员是人大代表,有些又是人代会主席团成员,能够将常委会一些比较集中的审议意见带入人代会和主席团会议,保证预算草案初审和人代会审议的连续性。如甘肃省在初审时邀请各工作委员会主任参加。甘肃省一些县级人大常委会采取了常委会组织人大代表中一些精通财政、审计、财务的同志组成初审小组进行审议。[ 7 ]
  要充分发挥人大财经委的作用,加强对预算执行的日常监督。在预算执行过程中,政府主管部门应定期向人大财经委或常委会的财经工委汇报预算的执行情况。人大财经委要通过多种形式,深入了解、追踪监督预算执行情况。对发现的一些重大的违反预算的行为,要及时建议常委会监督纠正,以加强对预算执行的日常监督。地方人大常委会的预算监督工作机构普遍存在着专业力量薄弱的现象,可尽快建立相应的预算审查工作机构,并配备具有专业知识和实践经验的干部,为专门机构审批预算服务。这种情况由于编制等方面的原因,短期内不可能得到根本性的解决,目前比较可行的办法就是聘请有关专家或专业人士参与到预算监督的工作中,提高监督的水平。如《北京市预算监督条例》第13条第2款规定:“财经委员会在进行初步审查时可以邀请有关专家参加。”
  充分发挥人大代表的作用,抓好人代会上对预算重点内容的审查。人代会时间紧,全面审查难度大,应组织代表集中抓住预算是否量入为出,收支平衡,不列赤字,收入的增长是否与国内生产总值的增长相适应,支出是否体现了当前的方针,是否保证了农业、教育、科技的优先增长等这些重点内容进行审查。
  健全社会监督网络,建立长效监督机制
  公开是进行监督的最有效形式,政府花钱只有完全进入人大的视野,人大才能对其进行有效监督。实现人大对财政预算执行情况的监督,必须增强预算的透明度,公开预算的情况,其目的就是让全社会都来监督收入和支出情况。为此,本人建议在充分发挥人大常委会对财政预算监督职能外,还应把着力点放在支持和监督审计部门对财政预算执行的监督上,同时加大对审计结果的利用,加大督促检查力度,并使处理意见落到实处;此外,还要支持监察部门每一年度对重点部位专项资金使用情况的检查工作,发现问题,人大监督及时公开处理;与此同时还要充分发挥新闻媒体的作用,使监督的结果及时公开。各级政协在政府花钱问题上,也应切实履行好民主监督的职能。这样利用外部的力量,可以加强对预算资金的监督检查,从而进一步加强人民对预算监督的效果。如2004年,四川省人大常委会通过决议:从当年起,省本级的审计工作报告向社会公开。2005年,湖南、内蒙古等省(自治区)人大常委会催动2004年的省级预算执行审计工作报告向媒体公布。浙江省人大常委会也决定,对2005年审计结果进行公告。这一系列事件极大促进了预算监督的工作,不但得到了社会各界的极大关注和广泛支持,也取得了较好的社会效果。总之“从各个国家发展的历史看,赋予公众对政府预算的参与权和知情权,还有利于增强公众对政府的信任度,提高公众主动纳税的意愿和遵纪守法的自觉性,提高政府财政资源的动员能力。” [ 8 ]
  强化法律责任制度,落实人大预算监督
  从我国一些地方颁布的有关预算监督的地方性法规来看,一般很少对违反预算审查监督的行为规定较为严格的法律责任。这样的法规不仅从法理角度来说是不完整的,而且在实践中也难以取得预期的效果。从实践来看,预算违法行为之所以屡禁不止,与有关法律责任在实际执行中的弱化也不无关系。对预算违法行为追究责任,对相关问题进行处理,也是落实人大监督权的重要保障。[ 9 ]具体建议包括:一是规定对故意隐瞒事实或者虚列收入、支出,造成预算、决算失实的,未经法定程序调整预算的,对所存在的问题不及时纠正的,违反人大及其常委会有关预算、决算、预算调整的决议、决定的等,人大常委会不仅有权责令有关政府予以纠正,而且还有权追究直接责任人员和其他责任人员的法律责任。二是对直接或者间接阻挠人大及其常委会行使监督权的,应明确规定相应的法律责任。人大的预算监督要想真正实现从程序性向实质性转变,必须借助多种法定监督手段。[ 10 ]法律法规规定,人大及其常委会就一些重大问题,可以对政府有关部门进行质询和召开听证会;对特别重大的违法违规事件,可以组织特定问题调查。2000年,湖南省人大常委会对审计发现的移民局动用移民款兴建办公大楼的问题,提出了质询案,分管副省长先后三次向人大常委会报告,最后大楼被拍卖,有关责任人分别受到刑事、党纪和政纪处分。这是人大常委会借助“刚性”手段对预算执行情况进行的一次很有成效的监督。[ 11 ]还可以对人大常委会监督计划、预算的执行作出刚性规定。一些省级人大常委会通过制定预算管理方面的地方性法规对预算执行中“部分调整或变更”的内容和数额作出规定,如要求政府对超收安排,预备费动用,减少对农业、教育、科技支出,增加基本建设规模,加大行政管理费支出等情况,达到一定幅度,必须提请人大常委会审查、批准。合肥市的一些做法值得参考,该市为强化预算约束力,规定平时原则上不处理部门追加预算申请,实行半年集中审核报批。并成立预算追加论证委员会,对申请追加预算金额20万元以上项目或对经济和社会发展有较大影响的项目、专业性强、技术性强的项目以及有争议的项目,一律实行听证办法。
  结语 
  我国最基本的政治制度是人民代表大会制度,而人民代表大会及其常委会对政府预算的审查监督,是实现我国这项基本制度的重要保障。地方人大对预算的审查监督,是我国地方国家权力机关—各级人民代表大会及其常委会通过宪法、法律的有关规定,对财政预算的编制及其执行的全面规范。这一规范中所包含的各项原则、各类内容和具体操作程序构成了地方各级国家权力机关对本级人民政府实施预算监督的制约机制。[ 12 ]要使预算监督有效运转,不能依然抱怨理论的抽象或法律规定的不具体,那只能使预算监督永远停留在字面上,我们必须重视对制度空间的利用和对预算监督行使过程中涉及的诸要素分析,通过比较具体的预算监督案例和设计,从中找到推动预算监督有效运行的共性因素,设计出建设性的解决措施,并推动法律的完善。才能实现人民代表大会及其常委会审查监督预算的应有目的,才能使广大人民群众对财政是否真正做到取之于民、用之于民,真正监督到位。
  参考文献:
  [ 1 ] 刘剑文 .《民主视野下的财政法治》.北京大学出版社2006年版,第190-192页
  [ 2 ] 田必耀.《人大预算监督正在走强》. 《人大建设》杂志 
http://www.cpss.cn/zdjs/ShowArticle.asp?ArticleID=3775
  [ 3 ] 转引自新华网 http://www.xj.xinhuanet.com/2005-08/26/content_4980418.htm
  [ 4 ] 刘剑文.熊伟.《预算审批制度改革与中国预算法的完普》.《法学家》.2001年,第6期.
  [ 5 ] 林洪昌.《预算法执行中几个问题的思考》.《云南财贸学院学报》. 2004年,第1期
  [ 6 ] 参见新华网http://news3.xinhuanet.com/politics/2006-09/05/content_5051140.htm
  [ 7 ] 甘肃省人大制度研究会预算监督课题组.《预算监督问题探讨(三):预算审查批准中的主
要问题及对策》.《人大研究》. 2000年,第12期.
  [ 8 ] 唐娟.《预算监督:构建阳光下的政府财政》.《人大研究》.2005年第2期.
  [ 9 ] 张思文.《浅谈预算监替的难点及其对策》.《大庆社会科学》.2000年,第6期.
  [ 10 ] 王世涛. 《预算的宪政价值和法律控制》.
  中国宪政网 http://www.calaw.cn/include/shownews.asp?key=&;newsid=6041
  [ 11 ] 林洪昌.《预算法执行中几个问题的思考》《云南财贸学院学报)). 2004年,第1期.
  [ 12 ] 周刚志 《论公共财政与宪政国家》.北京大学出版社2005年版,第204-205页
  作者简介:  
   李刚  男   汉族  山东东营市人  中南民族大学法学院2005级宪法与行政法专业硕士研究生
  作者:李刚 责任编辑:宋敏
 
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