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预算法实施十五年后面临修法争议:牵一发 动全身

 来源:《检察日报》     发布时间:2009-9-30 9:36:08  

  一个国家,预算之重要是不言而喻的。但是,为什么新中国成立45年后,一直到了1994年,预算法才酝酿出台?45年间,政府的预算依何而为呢?9月24日,中央财经大学财经研究院院长、中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君接受了记者的采访。

  45年间,对预算的规范和监督不是一纸空白

  “与其他法律相比,预算法是个晚产儿,直到1994年3月才出台。不过这不等于说,没有预算法,政府的预算行为就没有规范。”王雍君告诉记者,早在建国初期,毛泽东同志就深刻地指出,“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向。”1954年,邓小平同志也曾明确指出,财政工作一定要有财有政,切不可有财无政。要懂得数字中有政策,“决定数字就是决定政策。”可见,中央领导是十分重视财政预算的。

  据王雍君介绍,45年间,新中国在预算管理方面颁布过两个行政法规。首部法规诞生于1951年8月19日,中央人民政府政务院颁布《预算决算暂行条例》,规定了国家预算和决算的程序,形成了比较具体的预算制度框架。这个条例一直执行到1991年。那个时候,我国国民经济有了巨大的发展,预算收支的形式、结构以及预算管理体制都发生了很大变化。暂行条例已不适应客观情况,于是1991年10月,国务院颁布了《国家预算管理条例》,对预算行为、加强预算管理、严肃财经纪律等方面都作出了符合当时国情的规定。

  “在宪法层面,也有关于预算审查监督的规定”,王雍君说,1954年宪法第二十七条和第五十八条明确规定,各级人民代表大会审查和批准预算、决算,全国人大常委会在全国人大闭会期间行使这一职责。宪法对预算事务还作了其他一些原则性规定。王雍君强调说:“45年间,对政府预算行为的规范和监督并不是一纸空白。”

  深化财政改革,为预算法出台带来契机

  不过,王雍君也坦言,由于没有一部预算法,在预算的编制、执行、调整方面都存在不少问题,如预算编制的程序不清,管理权责不明等,影响了预算职能的发挥和国家进行有效的宏观调控。

  这一问题引起了全国人大代表的关注。全国人大财经委办公室原副主任巨家仁经历了预算法的起草修改过程。他撰文说,在1988年3月举行的七届全国人大一次会议上,马洪等32名代表提出了制定预算法的议案,此后每年人代会都有不少代表提出类似的建议或议案。全国人大对此十分重视,七届全国人大常委会将预算法列入立法规划。但考虑到当时财政体制尚未理顺,各种变化因素较多,国务院先颁布了国家预算管理条例,以为制定预算法积累经验。

  “1993年至1994年,正是财政改革极为关键的两年,其间大规模的税制改革和政府间财政关系改革,分别奠定当前我国税收制度的基本框架和分税制财政体制框架。这就为预算法的出台带来契机,因为预算法恰是此间系统、规模地推进公共财政制度建设的重要组成部分。”王雍君说。

  时间定格在了1994年。

  这年3月22日,八届全国人大二次会议表决通过了预算法,1995年1月1日实施。这是新中国成立以来颁布的第一部预算单行法。

  预算审批程序、列不列赤字等问题成为争议焦点

  据巨家仁回忆,当时预算法草案规定,中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方上交中央收入、中央对地方返还或给予补助的具体办法,都是由国务院规定。

  许多代表和委员提出,这涉及到预算管理体制、预算审批程序问题,如果由国务院决定,人大对预算的监督权如何实现?他们认为,这些事项,应当由国务院提出,提交人大常委会审议决定。后来,八届全国人大二次会议采纳了多数代表的意见,将“由国务院规定”改为“由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案”。这样,既与以往的做法保持连续性,又使常委会对国家预算有了一定的监督制约权。

  关于地方预算列不列赤字问题的争论也很有意思。预算法草案原来规定,地方各级预算按照量入为主、收支平衡的原则编制,不列赤字。

  有些代表说,经济发展的状况受多种因素的制约,这样规定“很难做到”。但有代表反驳说,如果开了这么个口子,将带来严重后果,赤字的问题将很难控制。双方针锋相对,各持己见。最后还是“少数服从多数”,认为不列赤字,有利于强化政府加强宏观调控的责任,预算法中保留了不列赤字的规定。

  代表们细扣法条,逐字斟酌的目的只有一个:看紧政府的钱袋子,让公共预算惠及每一位公民。

  修法,形成共识并非易事

  预算法自出台至今已有15年,还能适应现实发展的需要吗?15年过去了,有没有需要修改的地方呢?

  王雍君解释说,预算法在过去15年中对于规范各级政府的公共预算与财务管理功不可没。但是,正如任何法律一样,必须应环境变化予以改革,并跟上时代的步伐。

  他进一步说,15年来,预算过程的各个阶段,包括预算准备、审查和批准、执行和评估,发生了许多变化,政府间财政关系方面的一些新变化也影响到预算事务,比如中央政府对地方政府债务的管理(现行预算法禁止地方政府举债融资)。这些新变化需要通过修法,融入预算法中,以使预算法能够适应新的形势。

  “但预算法事关重大,修改不能草率行事。”王雍君分析说,预算本身是一个极其重要、十分复杂的国家和地方层面的治理安排,有许多参与者,包括立法机关、行政部门和支出机构。修改预算法就如同修理一部很大、运转很复杂的机器,各个零部件需要协调一致地运转才能发挥整个机器的效率,任何一个零部件出了问题,都可能影响整个机器的有效运转。所以,预算法修订牵一发而动全身,要化解各方争议形成共识并非易事,这或许是15年未作修改的一个原因。

  预算外资金如何监管,是修法的一个重点

  2007年7月,时任审计署审计长的李金华在接受中央政府网采访时指出,从每年审计查出的瞀执行问题看,为了部门利益而违法违规的情况越来越少,大量是不规范的问题,而不规范的主要原因是制度不完善。有些预算还不够细化,预算的公开度、透明度还不够大,缺乏广大群众的参与、管理和监督。他特别提到,预算法等相关法律法规,也还有不完善的地方,违反预算制度的处罚性规定也不是很具体、很严格。

  李金华建议进一步改革和完善预算管理制度,尽快修改预算法。

  预算法修订已列入十一届全国人大常委会立法规划。如何修改引起公众关注,尤其是年底突击花钱、预算外资金如何监管等问题,公众都寄希望于修改后的预算法能一并解决。

  王雍君分析说,预算法中“预算外资金管理办法由国务院另行规定”这一点,在执行中确实容易发生问题。预算外资金及其支持的活动,应该是得到立法机关的授权后,再由行政部门制定具体的管理性措施。

  至于年底突击花钱以及每年审计风暴中暴露的问题,王雍君认为,本质上是支出控制问题。对公共开支实施强有力的、详细的法定控制是预算制度的首要功能。公共支出控制有三个相互关联的途径:预算、财务和审计。预算提供事前控制,财务审计提供事中和事后控制,审计侧重事后控制。我国当前的体制赋予财务(特别是依赖发票)的支出控制功能太强,预算的功能太弱,因此审计环节“发现的”问题良多不足为奇,但解决问题首先在于强化预算的(事前)法定控制功能。这涉及许多制度安排和程序的改革,主要方向是加强支出审查和监督能力,特别需要提高立法机关的监督能力并赋予其相应的可供监督的资源。

  王雍君认为,修订后的预算法应清楚地阐明在预算过程的各个阶段,行政部门和立法部门的责任和权力分配,包括谁在何时对什么负责。他建议,在适当时候取消相关部门法律中对预算收入和支出安排所作的相关规定。只要我们信赖正式的预算程序,那么由相关部门法再作出预算安排就没有必要。如果预算程序存在缺陷,不能保证国家关注的重要领域获得充足的资金,那么改革的方向是预算程序本身。许多细节问题也很重要,例如预算辩论、批准和立法修订的程序,外部审计的原则和规则等,这些问题在修法时也应关注到。

  更有多位专家提醒说,预算法修订不能“毕其功于一役”,对于需要修订、但现在条件还不成熟、做不到的内容,暂时不必作出修订。

  改革预算编报形式,让大家看得懂、看得清

  众所周知,预算是“取众人之财,办众人之事”,纳税人的钱都花哪去了,公众有权知道,但现实并不尽如人意。近几年发生的沈阳市民要求市政府有关部门公布吃喝款等的要求未见下文。每年人大代表审议预算报告时也提出,预算像天书,太专业看不懂,监督预算的途径就这么难么?

  监督政府预算有多种途径。根据各级人大常委会监督法和政府信息公开条例的规定,人大应通过对预算、决算的审查监督,积极推动政府的财政公开透明工作。要做到这一点,可从两方面做起,王雍君给记者分析说:

  首先,要使人大代表看得懂预算、看得清预算。为便于各级人大代表依法审查监督预算,要细化预算编制,将提交人大审议的预算草案细化到具体科目;要改革预算编报形式,提交人大审议的政府预算,以易于理解的方式表述支出的目的或意图,格式简洁规范,术语解释清楚,数据易于核实和获得,分类要遵循国际标准,以功能分类还是经济分类等,必须界定清楚。

  其次,要增加透明度,使群众看得到预算,了解公共财政的信息。预算是最典型、最正式、最重要和最频繁的公共事务。全世界的公民对自己为何纳税以及这些税费是否被用于法定目的享有知情的权利。这些权利需要在政治层面得到确认、尊重和保护。按照政府信息公开条例的要求。对涉及民生的重点支出要及时披露,接受群众监督。
  作者:庄永廉 责任编辑:郭晓梅
 
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