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从物权法透视未来城市房屋拆迁

 来源:本网     发布时间:2007-6-22 14:53:19  

  《物权法》将于今年10月1日正式施行。《物权法》所指的物,包含了房屋;《物权法》所指的权利人,包括了拆迁人、被拆迁人。可见,房屋拆迁与《物权法》关系密切。认真研究《物权法》及该法实施后对在房屋拆迁行政管理领域带来的影响,对搞好房屋拆迁工作有着十分重要的意义。
  一、填补一个空白的法律中间地带
  《物权法》规定的是征收拆迁。《物权法》第四十二条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿。由此可以看出,征收单位、个人的房屋只能由国家为主体依据法律规定的权限和程序进行,并给予拆迁补偿。换句话说,国家或者具体的政府工作部门是拆迁人。由于房屋和土地具有天然不可分离的性质,征收房屋一定要同时征收房屋所使用的土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对房屋的征收权限、程序我国目前没有在法律层面作出明确的规定。也就是说在配套法律出台之前不能进行房屋的征收拆迁。
  国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定的是“准协议拆迁”。该条例第四条、第十三条、第十六条、第十七条规定,取得房屋拆迁许可证的建设单位是拆迁人。被拆迁房屋的所有人是被拆迁人。拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。拆迁人、被拆迁人应当订立拆迁补偿安置协议,达不成补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。裁决可以由人民法院或者由市县人民政府责成有关部门强制拆迁。据此,被拆迁人有要求就补偿安置进行协商的权利,却没有协商不成拒绝搬迁的自由。故城市房屋拆迁既不是纯意思自治的协议拆迁,也不是征收拆迁,而是由强制力保障的介于征收拆迁与协议拆迁之间的“准协议拆迁”,处于一个模糊的法律中间地带。由于法律地位的模糊,“风能进、雨能进、国王不能进”等舆论纷纷扬扬,备受争议。
纵观城市发展史,可以说没有拆迁就没有城市的发展。千百年来,城市都是在建设-拆迁-建设的循环往复中前进发展。城市建设离不开拆迁,这是城市新陈代谢的需要。城市拆迁是必然要进行下去的。拆迁人是建设单位,或者叫房地产开发商,没有像国家一样行使征收权利的特殊地位,与被拆人应当是地位平等的。基于这种平等地位进行协商,恐怕很难保证建设项目所涉及的所有被拆迁人都能达成协议。只要有一部分难以达成协议,拆迁建设就无法进行下去。目前解决问题采取的是政府裁决与强制拆迁的办法。这种方式是合理的,是符合城市和社会发展需要的,但这又显然是对私人行使不动产物权的一种限制。这种限制是由《城市房屋拆迁管理条例》这个行政法规规定的,且没有上位法的支持,是行政法规对《物权法》这个法律的“挑战”。《物权法》第六条规定,物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益。这就要求,《城市房屋拆迁管理条例》必须由行政法规上升为行使物权时必须遵守法律,明确这种“准协议拆迁”作为执行城市规划、实现公共利益的合理法律地位,明确“准协议拆迁”方式的合法地位,与《物权法》配套行使,填补这个空白的法律中间地带保证拆迁人依法办事,被拆迁人依法行使、维护物权。
  二、理清相关的审批和登记工作
  根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定,申请拆迁许可证,应当提交的材料之一就是国有土地使用权批准文件。北京市在实际工作中,国有土地使用权批准文件包括两类,即建设用地批准书(划拨方式)和国有土地使用权出让、转让合同(有偿方式)。有的学者提出,国家作为土地所有权人,不能在被拆迁人国有土地使用权尚未消灭的情况下设立新的土地使用权给拆迁人。这种说法是不准确的。根据《物权法》第一百三十八条、一百三十九条规定,采取出让方式设立建设用地使用权的,当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。设立建设用地使用权的,应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。所以在签订出让合同之后、登记之前,不设立新的土地使用权,不会发生一地二权的后果。国有土地使用权出让是行政许可项目,签订土地出让合同,只能说明开发商取得土地使用权已经符合了《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定的许可出让条件,签合同的同时,开发商取得《行政许可决定书》。获得行政许可和取得建设土地使用权法律后果截然不同。《物权法》登记设立制度成功解决一地二权的争论。
  目前在拆迁过程中,很多被拆迁人没有跟拆迁人签订安置补偿协议,不把自己的房产证交给拆迁人,也拒绝拆迁人拆除其房屋,导致拆迁人依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条申请登记时发生困难。因为,当拆迁人申请时,土地管理部门的登记簿上已经记载了被拆迁人是土地使用权人,一块土地上不能设立两个相同的土地使用权。物权法成功的解决了这个问题。《物权法》第三十条规定,因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力。也就是说,被拆迁人所有的房屋被强制拆除后,其房屋所有权和土地使用权同时消灭,登记部门可以依据此事实重新登记新的土地使用权。
  三、房屋拆迁补偿安置更加合理,强制性更加明显
  目前在房屋拆迁领域争议最大的就是拆迁补偿过低和实施强制拆迁。《物权法》明确规定征收个人住宅的,应当保障被征收人的居住条件。征收拆迁尚且如此,前文所述的城市房屋“准协议拆迁”更应改变并提高不合理的补偿标准。《物权法》于今年10月1日即将施行,现在处于“发酵”阶段。建设部、全国人大法工委、国务院法制办已经召开了几次研讨会研究对《城市房屋拆迁管理条例》进行修改。其主导意见是“把条例修改并上升为法律,坚持实体和程序公正,保证被拆迁人的居住条件,与现实管理机制相适应的能保留的应该保留,从立法上不做太大的变动,以免影响社会稳定和城市建设”。未来的《城市房屋拆迁管理法》立法核心就是制定合理的补偿安置标准和规范文明的强制拆迁。合理的补偿安置标准是实施强制拆迁的合理化基础。实施强制拆迁是执行城市规划的必然需要。但是,有些媒体认为《物权法》的生效将终结强制拆迁,笔者对此有不同意见。强制拆迁并不违反《物权法》,相反是符合《物权法》相关规定的。《物权法》作为民法体系的一部分,当然要遵循民法“平等、自愿、公平、诚实信用、禁止权利滥用”的基本原则。《物权法》立法专家组组长江平指出:“如果补偿合理,就应该拆迁。如果当事人认为补偿不合理,应该到法院进行诉讼。”民法中的“意思自治”的自愿原则是有限制的,民事主体的意志自由并不是绝对的,其不得违背法律规定,不得损害国家利益和社会公共利益,否则就有滥用权利之嫌。《物权法》第六条规定,物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益。这里的法律应当包括未来的拆迁法。据此,未来的强制拆迁是依法实施的合法手段,是在物权层面对滥用物权行为的限制,应当在公开透明的程序下理直气壮的进行。
  综上,《物权法》给城市房屋拆迁领域带来的影响是巨大的,也是深远的。它将促使城市房屋拆迁向更加文明、高效的方向发展,促使法律体系的完善,平息实践中的争议,在促进城市发展的同时,保障拆迁人、被拆迁的权益,实现和谐共赢。

(法制办复议科)

  作者:李伟 责任编辑:宋敏
 
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