民主法制网主编信箱: mzfzw_llj@126.com 投稿信箱: mzfzw@126.com

 

首 页人大频道法治频道维权频道社会频道法律教育县域经济博客论坛研究会之窗内部版旧版

 今天是

您当前的位置:民主法制网 -> 人大主任近镜头 -> rd文章内容

非正常上访的依法治理思考与建议

 来源:本网     发布时间:2007-4-30 14:04:39  

周玉春

  信访是社会发展到一定阶段的社会现象,是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,做好信访工作是各级党和国家机关尤其是基层党和国家机关及其相关组织的重要工作。做好此项工作,目前有许多问题需要探讨和研究,现笔者就信访秩序问题谈一谈个人的看法。
  一、加强对非正常上访的依法治理,是维护信访秩序的必要
  秩序是相对于无序而言的一种状态,没有秩序、冲突和混乱也就无所谓秩序了。秩序的存在是人类一切活动的必要前提。秩序分自然秩序和社会秩序。我们要建设一个和谐社会,秩序是一个显著特征。信访秩序是创造和谐社会应有之意。
  秩序的形成是由于对无序和冲突控制的结果。信访是需要秩序的,但信访的秩序不是自然形成的,需要对无序进行有效控制。
  人治和法治都能建立秩序,但法治所建立的秩序具有更高的稳定性。在依法治国的今天,我们应该运用法律建立各种秩序,其中包括信访秩序。党和国家解决信访问题“双向规范”即规范党和国家机关人员在处理信访问题活动中的行为,又要规范信访人的行为。就规范信访人的行为来讲,就是以建立良好的信访秩序为主要内容。为此,对非正常上访的依法治理是必然的。
  二、非正常上访的界定和表现
  正常上访和非正常上访的界定,是立法机关根据公共利益所需要的信访秩序运用法律法规来规定的。正常上访就是合法的,非正常上访就是违法的。非正常上访的表现是法律规范要求信访人不作为而信访人作为,法律规范要求信访人应作为而信访人不作为的行为。根据《国务院信访条例》和《河北省信访条例》规定,信访人下列行为表现应属于非正常上访现象:
  1、信访人采用走访形式提出信访事项的,应到有关有权处理机关的本级或者上级机关提出,而信访人故意越过有处理权的本级或上级机关上访的行为;(《国务院信访条例》第十六条)
  2、信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人故意到非设立或者指定的接待场所提出的行为;(《国务院信访条例》第十八条)
  3、多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不超过五人,如果信访人通过告知,不推选代表的行为;(《国务院信访条例》第十八条)
  4、信访事项已经受理或者正在办理的,信访人不听告知故意在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的行为;(《国务院信访条例》第十六条)
  5、信访人在信访过程中,在国家机关办公场所周围和公共场所非法聚集、围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,或者堵塞、阻断交通的行为;(《国务院信访条例》第二十条)
  6、信访人携带危险品、管制器具的行为;(《国务院信访条例》第二十条)
  7、信访人在信访接待场所滞留、滋事或者将生活不能自理的人,弃留在信访接待场所的行为;(《国务院信访条例》第二十条)
  8、信访人煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的行为;(《国务院信访条例》第二十条) 
  9、信访人捏造、歪曲事实、诬告、陷害他人的行为;(《国务院信访条例》第十九条) 
  10、信访人扰乱公共秩序,妨碍国家和公共安全的其他行为;(《国务院信访条例》第二十条)、《治安管理处罚法》、《警察法》、《游行示威法》《秦皇岛市公安局、信访局、检察院、法院关于维护信访秩序依法处理涉访违法犯罪行为的意见》等。
  三、非正常上访依法治理的方式和法律依据
  1、告知。告知是依法治理非正常上访工作中信访工作人员应履行的重要工作,是必不可少的程序,是信访工作人员对信访人的申请进行确认后的工作程序。告知的内容为:信访人应享有的权利和义务,信访人应当遵守的法定程序和要求,信访人不应有的违法行为等。告知分口头告知和书面告知,规范的告知方式应为书面告知。信访人应在告知书上签字,若信访人拒绝签字,在场人应证明信访人拒绝签字,并证明已告知。告知的意义在于:告知是信访人履行义务的前提,是对信访人违反禁止性行为进行处罚的基础。其本质是对信访人进行信访秩序教育。信访人通过信访工作人员进行告知后,仍违反信访秩序要求的表明信访人在主观上存在故意违法,应当受到处罚。目前,信访机构与信访人签订的“信访事项办理双向责任书”具有向信访人进行法定权利义务告知的形式要求。
实施告知的法律依据,《宪法》第三十三条规定“任何公民都享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”;国务院《信访条例》第二十条规定:“信访人在信访过程中,应当遵守法律法规,不得损害国家、社会、集体利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序。” 
  2、劝阻、批评或者教育。当信访人非正常上访行为发生后,信访工作人员应及时对信访人进行劝阻、批评或者教育。方式可采用口头和书面两种,以口头方式为主。但当公安机关对信访人实施处罚或者追究刑事责任时,信访工作人员必须出具对非正常上访人进行过劝阻、批评、教育的证明。此依法治理形式的法律法规依据是《国务院信访条例》第四十七条
  3.警告、训诫。对非正常上访行为的信访人经过信访工作人员劝阻、批评或教育无效的,由公安机关再予以警告、训诫。此时的警告,是提醒非正常信访人警惕。一般是口头的。此时的训诫就是告诫,一般是口头的。警告、训诫这两种治理方式,是在公安机关尚未实施行政处罚或者其他行政措施之前为控制现场事态所采取的比较严厉的批评教育方式。需要说明的是此时的警告不是《治安管理处罚法》的警告意义。其法律依据为《国务院信访条例》第四十七条。
  4、必要的现场处置措施。对非正常上访行为的信访人,违反《国务院信访条例》第十八条、二十条规定的,经过信访工作人员、公安人员劝阻、批评、警告、训诫等批评教育无效的,在紧急状态下,公安机关可采取必要现场处置措施,强迫使非正常上访行为停止。法律依据为《国务院信访条例》第四十七条、《中华人民共和国警察法》第九条。
  5、治安管理处罚,即警告、罚款、行政拘留。公安机关对非正常上访者情节较轻、损害信访秩序较小的,给予警告处分。此警告处分应按《治安管理处罚法》的程序办理。一般应是书面的。因为警告是对非正常上访人的名誉、荣誉、信誉所施加的影响,故处罚决定书应在信访人所在的单位(村、企业事业单位)予以公布;对非正常上访情节较重者,给予罚款。情节严重者,给予行政拘留。其法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第三章即违反治安管理的行为和处罚。
  6、刑事处罚。非正常上访人的行为情节特别严重,对信访秩序损害特别大的,由司法机关依法追究刑事责任。其法律依据为《中华人民共和国刑法》。
  四、对非正常上访依法治理的建议
  1、广开信访渠道,切实解决信访人的合理诉求,是减少非正常上访的根本。目前,党和国家领导人非常重视人民信访工作,提出“群众利益无小事”。各级党和国家机关都成立了信访工作机构,配有专人负责信访工作。可以说,从信访工作上体现了我国人民主权的宪政精神。但实践表明,少数的一些信访人将小理认为是大理,将无理认为是有理的现象将会长期存在。我们党和国家机关,一方面要真正为信访人解决应解决的问题;另一方面,既要为信访人提供讨理的机会,求得公平正义,又要教育信访人知道公平正义的标准、法治的秩序要求。信访听证会是解决累访的好做法,值得探讨。由信访工作机构来主持,信访人、信访责任主体分别不在同一场合说明理由。可以聘用相关监督机关领导和律师参加评论信访人和信访责任主体的理由,然后再与信访人、信访责任主体交换意见,最后实现依法办事,息诉罢访。试想这一渠道的建立,将会大大的减少累访和越级访的数量。
  2、紧紧抓住“双向规范”是依法治理非正常上访的总钥匙。
所谓双向规范就是既规范信访人,又规范党和国家机关及其它组织的信访责任主体及信访工作人员。就社会规范而言有法律规范、政策规范、道德规范等。法律规范是一种特殊的社会规范,它是在一定社会条件下由应为模式和违反应为模式的责任来构成,它的明显特征是具有国家意志性和强制性,是大多数人的意志集中表现。“双向规范”应以法律规范为主。《国务院信访条例》已经具体的制定了应为模式和违反应为模式的法律责任,各级领导应当加强学习,深入理解,将双向规范落到实处。
  3、我们应该认识到,各级人民政府及县级以上政府各工作部门的信访工作机构接待信访和处理信访事项是行政执法行为。
  县级以上人民政府信访工作机构,不仅是综合协调机关、咨询机关,同时也是行政执法机关。所执行的法律是《宪法》、《国务院信访条例》。信访工作机构对下级人民政府或本级政府工作部门具有信访案件交办权、督办权、检查权和纪律处分建议权,对信访人诉求的信访事项具有受理义务、告知义务、案件转办督办义务。对上访人的非正常信访行为具有批评权、教育权、劝阻权和行政处罚建议权。信访机构的行为,其性质是确认信访人的法律地位,其功能是代表本级人民政府保证信访人的权利,明确信访人应履行义务的行为,信访工作部门与信访人签字的《信访事项办理双向责任书》,是行政合同。行政合同的签订就是一种行政执法行为。《信访事项办理双向责任书》的签订,对信访工作机构和信访人都产生约束力。合同双方违约,须承担相应法律后果。信访人违反合同内容约定(违反行政告知内容),行政机关(主要是公安机关)就具有强制执行权。信访工作机构违反合同内容约定,信访人有权请求法院判决履行或者申请监督机关监督执行。目前省信访局指导的《信访事项办理双向责任书》范本,依据《国务院信访条例》四十七条的规定其内容不全,应将此条例十八条关于信访接待点,群体信访选代表人数的规定纳入《双向责任书》内。
  4、我们在运用行政处罚时,不可忽视“警告”的作用。《治安管理处罚法》对违法上访人行政处罚种类应有三种,即警告、罚款、行政拘留。目前在非正常上访的依法治理实践中,警告与罚款、行政拘留的数量相比应居多数。而现实中,却是警告甚少。这种现象的发生 ,其原因是我们的一些领导和执法人员没有认识到警告处罚也具有既教育本人又具有教育周围群众的作用,总认为警告处罚不解渴。再一个原因,就是以前行政警告处罚,没有在本单位(村)内公开,没有起到名誉罚的作用。我们应该认识到,行政处罚是依法依事实来决定的。不能将应轻罚的重罚,也不能将应重罚的轻罚。如果警告处罚的长期大量缺失,会导致人民群众认为大量的非正常上访违法行为不是违法行为。
  5、我们应该认识到,对非正常上访的违法行为正在实施中,公安机关是有权采取制止措施的,而不是无法律依据。《国务院信访条例》第四十七条规定:“经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以……制止”。“构成违反治安管理处罚行为的,由公安机关依法采必要的现场处理措施”这是行政法规直接赋予公安机关的行政措施。公安机关应认真执行。需明确的是行政措施不是行政处罚。信访人对公安机关的制止行为或必要的现场处置无效者,公安机关依据《治安管理处罚法》关于“妨碍社会管理行为”予以行政处罚。
  6、信访人故意违反《国务院信访条例》第十八条规定,不到党和国家设立或者指定的接待场所越级走访,而到敏感地区、敏感部位,如到北京天安门、新华门、北戴河中央领导驻地等走访,凡有证据证明信访人从原地起步就有故意行为,例如,信访工作机构与信访人已签订的《双向责任书》,信访人经相关工作人员劝阻无效等,户口所在地公安机关是有权处罚的。其法律依据是《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地公安机关实施”的规定。其理由是,信访人故意越级上访,从开始的行为就是违反《治安管理处罚法》关于“妨碍社会管理”的行为。而到敏感地区、敏感部位走访,只是行为的结果。依据法理,违法行为和违法结果可以不发生在同一地方。如果我们这样来认识越级上访者到敏感地区、敏感部位的行为,我们就有权对此进行行政处罚。初次者警告,多次者罚款或行政拘留。
  7、乡镇人民政府在治理非正常上访活动中,负有第一道防线作用,公安机关尤其是乡镇派出所在治理非正常上访工作中具有主力军作用。非正常上访的依法治理,是社会治安综合治理的重要内容。乡镇人民政府应履行《治安管理处罚法》赋予的法定职责,积极探索综合治理措施,努力从源头上解决产生非正常上访问题,在不干扰公安机关依法办案的前提下,积极履行《地方组织法》赋予乡镇人民政府“管理本区域内的……公安……行政工作”职能。县级公安机关要加强对派出所的工作领导,人力警力应下沉着力解决好法定职责履职不到位问题。可以从乡镇机关或村干部中抽掉素质高的人员协助派出所工作,以弥补警力不足问题。
  8、加强对信访执法人员和信访责任主体办访的监督与考核是做好依法治理非正常上访工作的保证。目前,党的纪律、行政监察机关、人大常委会、法检机关、上级行政机关都具有监督信访执法人员和信访责任主体的职能,应认真履行职能,建全联合监督机制,健全责任追究机制、绩效考核机制。当前需要在党委政府对信访工作考核基础上,将人大常委会依据《监督法》对“一府两院”的信访工作考核纳入县委政府关于信访工作考核体系之中。

(作者系青龙满族自治县人大常委会副主任)

  作者:周玉春 责任编辑:宋敏
 
 相关新闻:    

 网友评论

进入论坛>>

 
 
用户名
分 值 100分 85分 70分 55分

40分 25分 10分 0分

说 明
 

(评论内容只代表网友观点,与本站立场无关!)

图片新闻:
 

热门文章

 
· 邢台市桥东区人大常委会开展“代表联系选民日”
· 省人大代表首次在网上公开征集民意
· 承德县人大常委会开展“人大代表心系社会主义新
· 切实增强三大意识 不断创新人大工作——湖南省
· 魏县人大常委会加强监督工作
· 承德县人大主任冯桂琴:认真学习宣传《监督法》
· 临漳县人大代表积极为外地民工讨薪
· 南宫市人大主任攸光临:《监督法》内容浅析
· [图文] 唐山市第十二届人民代表大会常务委员会主
· 《四川省安全生产条例(草案)》已获政府原则通过
· 保定市第十二届人民代表大会代表名单
· [图文] 保定市第十二届人民代表大会常务委员会主

 

 

::::::::关于本站 | 重大报道 | 业务推广 | 版权声明 | 网群单位 | 网站地图 招贤纳士 | 联系我们 |::::::::

河北省人大建设研究会主管  民主法制网版权所有  未经许可不得转载和镜像

建议使用1024*768分辨率  冀ICP备05014722号 站长发发 免费流量统计系统

在线交流