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论民族自治地方的立法权及对上级国家机关文件变通执行或者停止执行权

 来源:本网     发布时间:2007-3-5 11:14:24  

周玉春
 
  民族区域自治,是指在中华人民共和国领域内,在国家的统一领导下,以少数民族聚居区为基础,建立民族自治地方,设立自治机关,行使自治权利,实现各族人民当家作主管理本民族内部事务的一种政治制度。简言之,民族区域自治是党解决民族问题的基本政策,是我国的基本政治制度。民族区域自治法是仅次于宪法的基本法律。
  民族区域自治权,是宪法和法律赋予民族自治地方自治机关的权利。这种权利表明,民族自治地方的自治机关,既具有一般地方国家机关的职权,又具有广泛的区域自治权。《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治机关的自治职权共27项(分列于该法第三章的第十九条至四十五条)。这27项自治权,有1项我们自治县不能行使,其余26项都应该行使。对法律的变通权、对上级国家机关非法律性文件的变通权和停止执行权是自治权的核心,其它自治权最终归结到在上级国家机关的决议、决定、命令及国家法律、法规不符合本地区实际时自治县具有停止执行权、变通执行权。
  行使自治权是民族自治地方的自治机关与一般地方国家机关不同的标志,如果民族自治地方的自治机关不行使自治权,那就不称其为自治机关,而是一般国家机关了。我国设立自治机关的目的,就是为了行使自治权。(注1)
  一、自治地方立法的客观必然性
  法是调整人们行为和社会关系的特殊社会规范,具有国家意志性和国家强制性。在经济、社会发展中具有指引作用、评价作用、预测作用、强制作用和教育作用。在政治关系中,不仅调整统治阶级与被统治阶级之间的关系,镇压被统治阶级的反抗,还调整统治阶级内部的关系,同时调整统治阶级与同盟阶级的关系。在调整经济关系中,干预和组织社会经济文化生活,为各项经济活动提供法律依据。确认公共事业中的权利、义务关系,规范人们“应该怎么做,不应该怎么做”的行为。为此,党的十五大将依法治国确定为基本方略。
  我国的法律属于大陆法系,其特点是成文法。成文法有三个特点:一是具有高度的抽象性。因法律是一种规范,这种规范要在整个国家的范围内实施,必须高度概括。这就是我们常说的“中国的法律法规太原则了,不具体,不便实施”。实际上,高度的抽象性,是为地方国家机关立法和制定非法律规范性文件留出空间。法的目的实现,需要地方有立法权的国家机关在不抵触上位法精神的情况下,结合本地实际,将它具体化。二是法律与经济社会发展相比具有滞后性。制定法律是人们主观认识客观的过程,在制定法律时,虽然人的主观尽量要客观,要有预见性,但经济社会的发展是易变的;而人们认识世界又往往呈现接近事物发展规律,这就是人们常说的“真理具有相对性”。经济社会发展的这种易变性,就使立法总是有滞后的个别现象。这种现象叫法律空白区。我国《立法法》规定,对法律未作规定的事项,地方有立法权的国家机关可有条件地先予立法。三是以特殊地方立法解决特殊地方的问题。地方立法分一般地方国家机关立法和特殊地方国家立法。少数民族地区,地域广人口少,经济发展滞后,特殊性很大,党和国家通过《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治权,实现少数民族与各民族的共同发展和共同繁荣。
  要脱贫致富,建设“实力、生态、魅力、和谐”青龙,作为少数民族自治县,我们必须根据自身的经济、文化、社会发展的实际,充分行使法律赋予的自治权,将适合我县的法律条文具体化,将法律的空白添补上,将法律法规中不适应自治县经济社会发展特点的法条予以变通,用我们的自治条例和单行条例,规范我们的各级干部,规范全县人民,实现全县经济社会提速发展。这就是坚持党的“一切从实际出发,实事求是”的思想路线,就是依法办事,就是对党负责与对人民负责的一致性。我们应该站在这样的高度来认识民族区域自治权的问题。
  二、自治地方立法权的地位和权限
  我国的立法分中央立法和地方立法(附中国当代立法体系示意图)。中央立法包括:全国人大及其常委会制定法律,国务院制定行政法规,国务院各部委制定规章。地方立法有:省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规,省政府制定地方行政规章,省会市、国务院批准的较大市人大及其常委会制定地方性法规,省会市、国务院批转的较大市政府制定规章,经济特区的市人大及其常委会制定地方性法规,自治区、自治州、自治县制定自治条例和单行条例。
  1、地方立法主体及其权限范围
  地方立法分一般地方立法和特殊地方立法。一般地方立法的主体及其立法权限范围:(1)省、自治区、直辖市人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案(注2)。(2)省会所在的市和经国务院批准的较大市人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行,并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案(注3)。(3)省政府,省政府规章不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触(注4)。(4)省会市、较大市政府,所制定的规章不得与地方性法规、省政府规章、国务院各部委规章相抵触。
  特殊地方立法的主体及其立法权限范围:(1)民族自治地方的人民代表大会,有权依照当地民族政治、经济和文化特点制定自治条例和单行条例,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案(注5)。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律和法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定,以及其它有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定(注6)。就是说,自治条例在不违背法律或者行政法规的基本原则的前提下可以变通,但有4种情况不能变通,即:宪法规定不能变通;民族区域自治法的规定不能变通;其它法律有关民族问题的专门规定不能变通;法律、行政法规的基本原则不能变通。(2)经济特区人大及其常委会,只要求其遵循法律、行政法规的基本原则,不要求不同法律、行政法规相抵触,不要求报省人大常委会审批,只报省人大常委会、全国人大常委会和国务院备案(注7)。(3)特别行政区,除外交、国防以及其它属于中央政府管辖范围内的事务不能立法外,有权对特区高度自治范围内的一切事务立法,只报全国人大常委会备案(注8)。
  2、地方立法权限比较
  一般地方立法权〈民族自治地方立法权〈经济特区立法权〈特别行政区立法权(“〈”为小于号)。一般地方立法权之所以小于民族自治地方的立法权,是因为一般地方立法要求坚持“不抵触”原则,而民族自治地方立法权中有“变通”原则。虽然自治县人大在立法主体上低于省人大常委会,但就变通的内容而言,因自治县人大可变通法律和行政法规,故就变通部分仍高于省人大常委会的立法权。因民族自治地方的立法需经省人大常委会审批,而经济特区的立法不须省人大常委会审批,加之没有“不抵触”原则的要求,所以大于自治县立法权。关于特别行政区立法权,因其除对外交、国防等不能立法外其余都可以立法,故它的立法权最大。
 
 
周玉春在培训会议上讲课

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  作者:周玉春 责任编辑:王洪海
 
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